Usos i abusos d’un pla

Anades i tornades dels Plans d'Usos de Ciutat Vella

Text: Masala | Infografia: Maria Pons | Il·lustracions: Santi González | 30/01/2018

 

 

Aviat hauria d’arribar l’aprovació definitiva del nou Pla d’Usos del Districte. El setè. Tot i no disposar encara del text definitiu, podem analitzar el provisional, extreure’n les claus ideològiques i comparar-les amb les dels dos plans anteriors. A continuació, algunes idees sobre els respectius continguts i sobre la figura del Pla d’Usos en si mateixa.

Què és?

Un Pla d’Usos és una eina urbanística. Permet limitar les activitats que tenen lloc en establiments de concurrència pública dins una àrea concreta de la ciutat i, a priori, basant-se en criteris tècnics. Regula quines noves llicències d’activitat es poden concedir i en quines condicions.

Què NO és?

Un Pla d’Usos NO és una normativa de l’espai públic. NO és NI inclou una ordenança de terrasses. Regula només l’activitat, econòmica o no, que té lloc dins els establiments. Sovint persegueix incidir també en els usos de l’espai públic, en molts casos relacionats amb l’activitat interior.

TAMPOC és una eina per reduir l’activitat ja existent. Només pot limitar la concessió de noves llicències, però NO revertir-ne de velles.

És una de les poques eines a disposició dels governs locals per esquivar la Directiva Europea de Serveis. Més coneguda com a Bolkestein, aquesta directiva vetlla per la llibertat de circulació de serveis dins la UE, una màxima liberalitzadora que troba una mena d’excepció en la legislació urbanística i d’ordenació del territori.

La limitació més clara de tot Pla d’Usos és el fet que només pot actuar a partir d’una diagnosi, no d’una previsió basada en dinàmiques urbanes. Per exemple, quan els hotels ja havien fet un mal irreparable al districte de Ciutat Vella, es va poder incloure la moratòria hotelera al Pla d’Usos del 2010. Però no s’hauria pogut fer abans de constatar el seu perjudici en termes d’expulsió de veïnat i tematització del districte. Ni tan sols es podria fer en el marc del Pla d’Usos d’un altre districte. Ni tan sols quan aquest, per exemple Gràcia, estigués vivint les mateixes dinàmiques que van portar Ciutat Vella a la irrevocable hotelització actual.

Sovint la redacció d’un Pla d’Usos va precedida d’una suspensió de llicències d’establiments de concurrència pública. L’objectiu? Proporcionar una foto fixa de les activitats al territori, evitar el foment a curt termini dels establiments que precisament es vol regular. Però, com veurem, aquesta suspensió no és obligatòria.

A Ciutat Vella hem tingut sis Plans d’Usos aprovats fins ara (1992, 1997, 2000, 2005, 2010 i 2013). No tenen una vigència predefinida. S’estableixen segons la necessitat i la conveniència. Ens aturarem en els tres últims signats per tres regidores diferents sota governs municipals de colors diferents. L’objectiu d’aquesta anàlisi comparativa és doble. D’una banda, mostrar certes característiques comunes a tot pla d’usos. (Spoiler: eina limitada, burocràtica i de difícil comprensió i participació veïnals.) De l’altra, evidenciar el caràcter ideològic de qualsevol pla d’usos. La impossibilitat que sigui neutre. L’urbanisme difícilment pot ser neutre.

 

 

2010: Itziar al Districte de les Meravelles

2006. Itziar González arriba a la Regidoria de Ciutat Vella. Arquitecta compromesa a «no fer mai obra nova». Filla de fundadors del PSC però independent. Hi arriba amb l’expe­riència com a tècnica dins el procés veïnal de reforma de la plaça Lesseps (2002) i com a redactora del projecte d’intervenció integral del barri de l’Erm de Manlleu (2007).

Genealogia socialista i competència en participació i gestió de conflictes a l’espai públic la porten al càrrec en un moment d’enorme distància entre institució i barris. Sovint és recordada pel veïnat com una regidora propera. Molt més afí de l’habitual. Altres veus més crítiques la veuen com a mediadora entre interessos privats i veïnals, quan hauria hagut de defensar els segons.

El 16 d’abril del 2010, Itziar González presenta la seva dimissió com a regidora del Districte, oficialment per motius personals. Més endavant ella mateixa parlarà de desavinences amb l’Ajuntament sobre l’hotel del Palau. També s’endevinen pressions del sector turístic, amenaces mafioses o manca de suport del seu partit. Pocs mesos després s’aprova el Pla d’Usos que González mateixa havia presentat.

El Pla s’obria amb una diagnosi acurada i lúcida feta durant l’any de suspensió de llicències (2009-2010), que mostrava el grau de saturació de Ciutat Vella en comparació amb altres districtes, diferència provocada per la centralitat i la sobreexplotació turística. Per exemple, Ciutat Vella comptava amb 13,62 activitats de concurrència pública per cada 1.000 habitants. El Clot, amb 4,34 per cada 1.000 habitants. Una tercera part.

Participació i fre a la indústria turística eren els eixos discursius principals del Pla per respondre a les demandes veïnals. O per mitjançar entre elles i els interessos econòmics. El Pla tenia com a objectiu fonamental el manteniment de la massa residencial del districte. Es proposava equilibrar-ne els usos residencials, comercials i turístics, i aportava com a novetat la seva repercussió a l’espai públic.

La redacció incloïa un procés participatiu. En general les entitats veïnals el van valorar positivament. Molt més matisada va ser la seva opinió sobre el resultat. Entenien que el Pla d’Usos anava en el sentit de contenir el sector privat per tal d’aturar l’expulsió de població i de millorar-ne la qualitat de vida, però trobaven que era de curt abast.

La novetat més important va ser la forta restricció a l’obertura de nous hotels. Es limitava el nombre de llicències i places, reduint la possibilitat de noves llicències al trasllat d’una de ja existent al districte. El Pla també impedia l’aparició de nous pisos turístics i forçava els ja existents a agrupar-se en edificis especialitzats en un termini de sis anys. La mesura perseguia reduir les molèsties provocades pel soroll i els problemes de convivència. Però, a la pràctica, gairebé fomentava l’assetjament immobiliari per aconseguir buidar edificis. Basta veure la història posterior del districte pel que fa als hotels o l’actual compra d’edificis sencers. El Pla, de facto, també suposava un suport als grans grups davant dels petits operadors.

En altres categories, com la restauració o l’alimentació, el Pla establia criteris de densitat, cosa que donava lloc a una divisió del mapa del districte en diferents zones. Per a cadascuna i cada activitat es pretenia fomentar el trasllat de llicències de zones saturades a les que ho estaven menys (o no ho estaven gens). Alhora n’establia d’altres on es podien concedir certes llicències d’acord amb aquests criteris de densitat.

El Pla va rebre 37 al·legacions, incloent-hi les d’entitats veïnals. Per exemple, es demanava que es poguessin donar noves llicències de meublés, opció descartada tot i que aquests van ser inclosos entre els establiments hotelers com a llocs de treball sexual; la limitació dels establiments de lloguer de bicicletes i altres vehicles, reivindicació veïnal i problema que, amb el temps, s’ha convertit en un conflicte més gran, o que es permetés la instal·lació de nous menjadors socials al Raval.

Epíleg judicial. El següent Pla del 2013 heretaria el sistema de trasllat de llicències. El 2014 el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) va anul·lar tot aquest sistema, que prèviament ja havia sigut criticat com un probable factor agreujant del tràfic de llicències.

 

 

2013: ¡Viva el mal, viva el capital!

2011. Barcelona té per primera vegada a la història un alcalde de CiU. La regidoria de Ciutat Vella és ocupada per Mercè Homs. Prèviament lligada al Port de Barcelona, és germana de Quico Homs, aleshores portaveu del Govern de la Generalitat d’Artur Mas. L’ideòleg i home fort del govern municipal, però, és Antoni Vives, escriptor de novel·les i assajos, militant consecutivament de l’MDT (Moviment en Defensa de la Terra), ERC i CDC. Com a regidor d’urbanisme és responsable d’operacions molt contestades i dubtoses: la transformació del Port Vell en una marina de luxe per a megaiots, la transformació del Paral·lel en catifa vermella per a la turis-gentrificació del Poble Sec i Sant Antoni. Sense gaires embuts.

Amb aquest canvi de govern, el corresponent Pla d’Usos havia de tornar a obrir l’aixeta de la turistització i, alhora, expressar el gir ideològic a l’Ajuntament precisament en el districte-aparador de Barcelona, la zona zero de la sobreexplotació turística i l’especulació immobiliària.

Declaració d’intencions: Homs va decidir no fer cap suspensió de llicències. L’argument: no s’ha de posar traves a l’activitat econòmica. Va adduir també que no es tractava d’un nou pla. Seria una mera modificació de l’anterior a partir de l’actualització demogràfica i censal i l’adequació a la nova legislació. Així va ser. Formalment.

A la pràctica el Pla d’Usos de Mercè Homs venia a ser una mena d’anti-Pla d’Usos dirigit a la desregulació de l’activitat econòmica al districte, a l’explotació turística en clar detriment de la població. De fet, va rebre el nom de Pla d’abUsos per part del veïnat en una intensa campanya de mobilitzacions en contra, organitzada en paral·lel a la presentació d’una llarga sèrie d’al·legacions que anaven des del petit detall a l’esmena a la totalitat.

El Pla no es basava en un document de diagnosi fet per cap agència pública, sinó en un estudi mai publicat i elaborat per BDO Auditores, SL, empresa dedicada a captar inversió en el sector del turisme i l’oci. De manera molt coherent, el Pla limitava la participació ciutadana al període d’exposició pública i presentació d’al·legacions a què obliga la llei.

Hi havia una clara contradicció entre els objectius declarats a l’inici del text (l’equilibri entre usos residencials i econòmics) i les diferents disposicions en cada apartat i àrea. Més hotels, més restauració, menys entitats socials, poca o nul·la defensa del veïnat davant la piconadora turístico-immobiliària. Sota la coartada de l’actualització de la regulació prèvia, el nou Pla perseguia més aviat desfer els seus encerts.

Del Pla anterior mantenia les zones de densitat sota nous criteris, i el sistema del trasllat de llicències, portant-lo a l’extrem de premiar-lo dins una mateixa zona de saturació. En aquest sentit, ja no es tractava d’una eina urbanística a la cerca del creixement zero. Es tractava d’un pla de foment de l’economia, especialment la turística. Una operació a cor obert destinada a accelerar les lògiques de la ciutat neoliberal.

Així, per exemple, la modificació mantenia a priori la moratòria de llicències hoteleres, amb les petites excepcions dels edificis catalogats en el nivell B de Patrimoni 356 segons el posterior recompte del TSJC o de tota la zona de les rondes que envolten el districte.

Les llicències de pisos turístics continuaven congelades, tornant a posar a zero el comptador dels sis anys per a la reunificació en edificis sense habitatges. Es mantenien, doncs, el perill d’assetjament immobiliari i el foment de la intervenció de grans grups.

D’altra banda s’establien fins a deu àrees de tractament específic, una mena de zones franques en què sí que es permetia la concessió de noves llicències de restauració. Moltes eren interpretades com a zones socialment conflictives; es proposava, doncs, la dinamització econòmica com una pretesa solució a carències socials. Per contra, menjadors socials i associacions culturals es veien estranyament limitats a tot el districte.

El Pla va rebre una allau d’al·legacions, tant des de l’àmbit veïnal com des de l’empresarial. Entre les primeres, les que assenyalaven la incoherència entre l’objectiu d’un Pla d’Usos i les seves disposicions: liberalització hotelera i desprotecció de la població, característiques més lògiques d’un pla de promoció econòmica. Només se’n va acceptar alguna, molt específica i aïllada. Les al·legacions més polititzades i col·lectives es van ignorar.

El més semblant a la participació ciutadana va ser la campanya «Ciutat Vella es rebel·la. No al Pla d’abUsos». Mitjançant sinergies amb l’oposició a altres plans (Paral·lel, reforma del Port Vell, Pla Especial de Reforma Interior de la Barceloneta), va mobilitzar tot el teixit associatiu del districte. Informació sobre els perills de la normativa, recollida de signatures, diversos actes i manifestacions. La pressió social va forçar que el ple del Districte votés un informe contrari al Pla. Així i tot, va ser aprovat en ple municipal amb els vots de CiU i PP.

Epíleg judicial. Com ja s’ha comentat, els articles referents al trasllat de llicències van ser anul·lats l’any 2014 pel TSJC. El 2017, el mateix Tribunal declarava l’anul·lació de tot el Pla d’Usos del 2013. La sentència el deixava pràcticament a l’alçada d’un nyap administratiu, destacant la contradicció entre els objectius declarats pel Pla i les conseqüències previsibles de les normes que contenia. Per exemple, pretendre reduir o congelar places hoteleres i a la pràctica permetre augmentar-les fins a un 345 %.

La Fiscalia Anticorrupció va investigar Antoni Vives l’any 2014 per la concessió de la Marina del Port Vell. Blanqueig de capitals. Inesperadament, la investigació es va tancar l’any següent per manca d’indicis de delicte. Actualment és investigat per la contractació irregular de dos excàrrecs de CiU des de Barcelona Regional (empresa municipal d’urbanisme). També s’investiga Barcelona d’Infraestructures Municipals, SA (BIMSA) per irregularitats en cinc obres, entre elles la construcció del túnel de les Glòries i… sí, la reforma del Paral·lel. BIMSA, per cert, va néixer de la fusió de sis empreses públiques, planejada pel mateix Vives.

Un matí del febrer passat es van detenir 18 persones en el marc de l’operació Petrum, també coneguda com a 3 %. Una era Antoni Vives. Entre els 18 detinguts també hi havia Sixte Cambra, president del Port de Barcelona, i Francesc Sánchez, mentor de la refundació de Convergència Democràtica de Catalunya.

Per a la història queda la frase de Vives: «¿Sabes cuando sientes que tienes la ciudad en tus manos, que la controlas?».1

 

2017-2018: Sense fer soroll

Maig del 2015. Com altres ciutats a Catalunya i a l’Estat, Barcelona veu com guanya les eleccions una candidatura municipalista, Barcelona en Comú. Si a Sant Jaume seu Ada Colau, la regidoria de Ciutat Vella recau en Gala Pin, provinent del moviment veïnal i la PAH. De l’okupació. En paraules pròpies, «filla de la Barceloneta rebel».

La gestió del turisme ha sigut bandera i part fonamental del seu programa electoral: inclou la derogació o superació del Pla d’Usos de CiU i PP com a reivindicació veïnal pendent, és a dir, la redacció d’un de nou que defensi realment el veïnat davant l’activitat econòmica frenètica, especialment al voltant del turisme i la restauració.

L’octubre del 2016 es va decretar la suspensió de llicències prèvia al nou Pla d’Usos. Un any després se n’anun­ciava l’aprovació inicial. A l’espera de l’aprovació definitiva, el text provisional ja ens permet fer-ne una anàlisi general, comparar-ne les claus ideològiques amb les dels dos plans precedents. Però pot patir i patirà modificacions arran de les al·legacions. I, sobretot, de les negociacions amb l’oposició.

Dues novetats en el conjunt normatiu de l’urbanisme l’afecten directament. D’una banda, les esmentades sentèn­cies del TSJC declarant la nul·litat del pla del 2013 i alguns articles del del 2010 referents al trasllat de llicències. D’altra banda, el PEUAT (Pla Especial Urbanístic d’Allotjaments Turístics) aprovat el gener passat exclou de la nova regulació hotels i pisos turístics. A Ciutat Vella el PEUAT no permet cap més llicència d’allotjament turístic.

El Pla del 2010 posava els hotels en el punt de mira. El del 2013 els deixava el camp obert. L’actual es veu alliberat d’aquesta tasca. Opta, doncs, per posar la lupa en la restauració com a activitat monopolitzadora al districte. Especialment en l’oci nocturn.

Globalment el Pla presenta uns objectius molt clars: equilibrar els usos urbans davant la sempre creixent pressió turística i altres activitats. Especialment per la seva repercussió en el teixit residencial i en la qualitat de vida i la salut de la població. Vol, per tant, protegir i mantenir la massa residencial del districte, vetllar per l’habitabilitat del parc d’habitatge i el seu manteniment.

El document aprovat inicialment s’autodefineix explícitament com a suma d’un plantejament polític, d’estudis tècnics i de la participació ciutadana. Aquesta última s’ha concretat en sessions temàtiques informatives, tallers de debat i proposta i trobades amb entitats veïnals i empresarials.

En tots tres apartats apareix el soroll com a qüestió de salut pública: l’oci nocturn com a principal obstacle al dret al descans. Aquest ha sigut un eix de treball fix de la regidora des del començament del mandat. Passejades nocturnes amb la Guàrdia Urbana, enfrontaments sonats amb amos de discoteques, etc. Per la seva banda, el Pla exposat presenta un exhaustiu Estudi de valoració de l’impacte del soroll procedent de les activitats relacionades amb l’oci nocturn sobre la salut de les persones a Ciutat Vella. Aquest estudi confirma la quasi unànime percepció veïnal recollida al procés participatiu, al recompte de denúncies a la Guàrdia Urbana o a tota Audiència Pública, Consell de Barri o tertúlia de bar: el veïnat de Ciutat Vella viu sotmès a uns nivells de soroll molt per sobre de les recomanacions internacionals en termes de salut pública, molt especialment durant la nit.

La conseqüència és una de les novetats del Pla: ja no té en compte només la densitat de cada activitat, sinó que també estableix una segona densitat que suma totes les activitats d’una mateixa franja horària per restringir la concentració de soroll nocturn. Un bar de copes està sotmès a una densitat pròpia i alhora a una altra en què també es compten les discoteques i les botigues d’alimentació amb horari nocturn, entre d’altres.

També s’introdueix el concepte de vulnerabilitat residencial, basat en tres criteris: socioeconòmic, socioespacial i sociourbanístic. Aquest últim al seu torn té en compte l’antiguitat de l’edifici, el seu estat i el grau de rehabilitació duta a terme, un criteri que imposa més restriccions en cas d’alta vulnerabilitat. Certs tipus d’establiments en contacte directe amb edificis en mal estat hauran de presentar el certificat d’aptitud de l’edifici, mitjançant la rehabilitació prèvia si és necessari.

El Pla recull també la reivindicació veïnal, expressada ja des de les al·legacions al de l’any 2010, de regular els establiments de lloguer de bicicletes i altres vehicles. Els circumscriu a les escasses àrees per les quals aquestes andròmines es poden moure segons la recent Ordenança de circulació de vianants i vehicles de Barcelona del 2017 dins del districte de Ciutat Vella. Aquesta Ordenança imposa teòricament una gran restricció, però la realitat quotidiana als nostres carrers pràcticament no ha experimentat cap canvi tangible, cosa que no hauria d’afectar la limitació d’aquests establiments.

Però el Pla reprodueix també dèficits històrics dels seus precedents, com el fet de no admetre meublés. Barcelona en Comú ha introduït un cert canvi discursiu sobre prostitució respecte als seus predecessors —fins i tot amb algunes mesures concretes—, però manté tabús històrics com aquest, que es tradueix en dures condicions de vida per al col·lectiu de treballadores sexuals.

Resulta difícil treure conclusions d’un document que segurament no serà el que s’aprovi finalment. Hi haurà al·legacions veïnals demanant més restriccions. Hi haurà al·legacions empresarials posant el crit al cel i exigint llibertat de negoci. Hi haurà d’haver negociació amb l’oposició, partits quasi tots molt més pro-lobbies. L’escenari es presenta particularment complex després del trencament de la coalició de govern. Si no hi ha aprovació abans de l’octubre de 2018, tornarà a entrar en vigor el Pla anterior. Que no seria el de 2013, anul·lat pel TSJC, sinó el de 2010. En set anys ha canviat molt el panorama…

Sembla clar que es tracta d’un Pla fet amb honestedat i voluntat d’incidir. Encapçalat per algú que va aprendre què és un Pla d’Usos des de l’oposició veïnal. Que ha participat en la redacció col·lectiva d’al·legacions. I que, amb el temps, ha acabat entrant en la política institucional. Alhora, no deixa de ser un Pla d’Usos. Difícil de controlar des de la institució. Pràcticament impossible des del veïnat. I sempre incapaç de recuperar —literalment— el terreny perdut. Són neces­sàries, per tant, altres eines i camins que permetin superar les limitacions institucionals.

Naturalment, a l’actual estructura del Govern del Districte de Ciutat Vella hi trobem la responsable del futur Pla, Gala Pin. Hi trobem també la de l’anterior, Mercè Homs, com a presidenta del Districte. On és l’altra protagonista d’aquest article, Itziar González? No gaire lluny. Al comandament de la reforma de l’única excepció territorial al futur Pla d’Usos: la Rambla.

Conclusions

El Pla d’Usos és, doncs, una eina. Ordena el territori. No és neutra. Cerca equilibrar teixit residencial i teixit econòmic en un territori. En el context de Ciutat Vella, el desequilibri és salvatge.

Dit d’una altra manera: independentment de la ideologia que arrossegui, la capacitat de l’urbanisme i dels plans d’usos és molt limitada en un context de lliure mercat i neoliberalisme. Una cosa és una certa ordenació. Unes condicions. Uns obstacles. Una altra cosa és qui i a quin preu podrà comprar o llogar uns baixos al Raval per obrir-hi el seu negoci. El Pla d’Usos podrà influir en quin sigui el negoci. Molt poc o gens en el preu i, per tant, en la persona que el compri o llogui. Per no parlar de preus d’habitatge.

A la part expositiva tots aquests plans diuen essencialment el mateix: reequilibrar, ordenar, interès públic, etc. Bé, al del 2013 se li escapa una mica la mà aquí i allà. Qüestió d’entusiasme. Allò que sents quan tens la ciutat a les mans, probablement.

Després ve la part dispositiva. L’ús, el mal ús o l’abús. Per exemple, atemptar contra el dret a l’habitatge amb una pèrdua potencial de 430.288 m2 d’habitatge, com feia el Pla del 2013 segons la sentència del TSJC del 2017.

Un Pla d’Usos difícilment pot ser una eina popular. Benvingut l’apoderament veïnal. Benvinguda la intel·ligència col·lectiva per hackejar plans ordits en despatxos foscos. Però redactats críptics, coneixements tècnics, sabers jurídics, temps per a tot plegat… difícil.

Un Pla d’Usos pot, en el millor dels casos, revertir dinàmiques. No pot desfer el que s’ha fet. Ni tan sols l’anul·lació judicial d’un Pla d’Usos ha pogut anul·lar les llicències atorgades segons les seves disposicions embogides. La sentència del TSJC només ha prohibit atorgar noves llicències segons aquells criteris. En canvi, les llicències atorgades abans de la sentència són intocables, segons el sagrat principi de la seguretat jurídica. Queda, com a consol, la denegació de les llicències en tràmit. És el cas de la denegada a la cadena hotelera Praktik, al molt disputat solar de les Drassanes.

 

NOTES

  1. El Mundo, 4 de febrer de 2017, bit.ly/2zSqca3.

    -->